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什么样的房地产税适合中国
作者:拓维软件    来源:财新网     点击率:219

  2012年,笔者担任副主编的一份报告,建议推行免征人均40平方米的房产税方案,在当时引起舆论极大关注。2013年十八届三中全会之后,房产税改革更名为房地产税改革。2018年政府工作报告写入“稳妥推进房地产税立法工作”,标志着房地产税的出台将越来越近。笔者认为,中国房地产税的推出,要解决的是三个问题:一是明确时间表,决策层不应含糊,以此为市场与居民的选择提供稳定的预期;二是根据中国特殊的国情明确房地产税的功能定位,功能定位将决定税制的基本设计;三是税制具体设计。

  房地产税费体系的不公平性是房价成为社会问题的根源

  当前,社会对开征房地产税非常关注。有人认为,现在房产价格中已经包含了很高比例的税费,不应再征收房地产税。这个问题该怎么理解呢?

  当前,我国除重庆、上海两地试点外,其他地区并未针对居民房产开征房地产税,但是居民购买住房的房价中实际上承担了多种税费。其中最为重要的,当属土地出让金。与其他国家保有环节按年征收居民房地产税不同,我国房地产税费体系的典型特点是,购房者在购房时一次性缴纳,保有环节不再缴纳税费。

  现在,对当前中国的房地产税费体系批评很多。主流观点认为,其推高房价。事实上,人们购买住房的总成本,应包含持有住房期间的所有成本,房价只是其中一部分。从这个角度看,即使是按年征收的保有环节税收,同样应资本化到持有住房的总成本中。究竟一次性收取税费还是按年征收房地产税对购房者更有利,难以断定。

  我们认为,中国当前房地产税费体系的主要问题是不公平性。房价中包含的土地出让金越来越高,收入较低人群受资金约束购房时间推迟,意味着其购房时承担的绝对和相对税负都越来越重;收入较高人群较早买房意味着税负较轻。更严重的是,高收入人群甚至可能通过投机性或投资性购买房产获取额外收益。新世纪以来,城市房价已翻了几番,投机或投资需求“功不可没”。投机或投资需求与房价上涨形成正反馈,促使部分刚性需求也提前消费。这进一步使房价和地价快速上涨,从而使先后购房人所负担的土地出让金不公平。正是我国房地产税费体系的不公平性问题存在 以 及 由 此 带 来 的 房 地 产 市 场 投机、投资之风盛行,导致是否以及如何开征居民房地产税成为当前公共政策讨论的焦点话题。

  当前房地产税的首要功能是调节房地产市场

  现在房价居高不下,超出许多人的购买能力,很多人支持房地产税,就是寄希望其能降低房价。学界对房地产税的讨论,多将其定位在调节贫富差距等功能上。

  笔者认为,当前中国开征居民房地产税的首要功能应是调节房地产市场。如希望房地产税成为地方税体系的主体税种、充分发挥调节贫富差距等功能,就目前条件,恐怕难一步到位,需要经过较长时期的过渡才有可能成为现实。

  首先,我国的土地出让金制度实质上是一次性提前从居民房价中获取财政性资金。这表明,存量房产已经一次性缴纳了资本化的房地产税。如再次开征居民房地产税并将其覆盖所有存量房产,存在重复征税问题,社会反弹压力将很大。成倍增加的税收征管难度,可能使房地产税无法有效实施。

  其次,虽然当前我国房地产税费体系最大的问题是不公平性。但寄希望于一揽子改革消除这种税费体系的不公平性难度很大,且将制造新的不公正性。所谓不公正,主要是对存量房的所有人而言,其购房费用中已包含了高额土地出让金,且购房时隐含的契约是其已支付所有税费,如简单化地再将居民房地产税覆盖存量房,则是对隐含契约的侵犯。

  第三,如将房地产税覆盖所有住房,自然要求取消当前的一次性征收资本化房地产税的土地出让制度,而这将带来一系列的麻烦。

  基于这些现实的困难,当前我国并不具备开征全面覆盖所有住房的房地产税的基础条件。我国拟议中的居民房地产税,只能定位于充分利用其杠杆作用,进而发挥其有效调节房地产市场,抑制房地产市场投机投资行为的功能。

  为实现这一功能,需要渐进推行免征一定面积的保有环节差异化房地产税。房价主要受市场需求影响。从经济增长较快、城市化进程尚处中期的国情来看,房价长期内上涨有其合理性。房地产税的作用在于,通过打击抑制投机及不合理的住房需求,达到抑制房价非理性上涨的目的。目前,社会公众对房地产市场不公平性最大的意见是:少数人投机炒作住房导致住房空置率过高,房价被不断推高,脱离了普通居民的支付能力。差异化房地产税能有效打击这种引起社会强烈反感的不公平现象,抑制房价不合理上涨,从而降低了房地产税费体系的不公平性程度。

  实施保有环节差异化房地产税,自然要求取消时下以限购为主体的行政性调控手段。两者的不同在于,差异化房地产税是经济性调节政策,允许高收入居民改善其居住条件,但要求其承担更高的经济代价。其基本出发点是:在中国这样土地资源稀缺的国家,合理的居住空间应予以保证,但超过合理空间则应给予社会相应的补偿。

  我们提出保障所有人群“可支付的、合理适宜的居住空间”这一住房保障政策,住房保障不能简单理解为保障性住房。保障性住房只能满足低收入或中低收入人群的基本居住需求,其他人群应主要依靠从市场购房满足合理居住需要。若缺乏有效税收调节手段,在中国房价长期上涨的预期和收入分配不均等趋势日益严峻背景下,投机或者投资需求所占比重可能过大,房价脱离普通居民的购买能力,将加大政府在保障性住房建设管理领域的压力。

  免征人均40平方米并非要求一刀切

  设计中国未来的居民房地产税税制,需要充分借鉴已试点一年有余的上海、重庆经验。两市的居民房地产税方案,都侧重于发挥调节房地产市场的功能。两者的主要差别在于:重庆强调了高档房概念,而上海强调居住空间;重庆的税率高于上海。

  社会对重庆、上海的房地产税试点效果褒贬不一主要因为视角的差异。一些批评意见认为,重庆、上海试点的房地产税,税收收入过低,征管成本却很高,因此并不成功。但从调节房地产市场的功能定位评价重庆、上海试点是否成功,就不应当仅依据其税收角度的评价,而应依据其对住房需求是否产生影响。从这个角度看,上海、重庆的试点经验取得了积极成效。

  我们认为,我国应推行类似于面向所有类型住房、扣除部分免征面积的上海模式的差异化房地产税,同时维持现行的土地出让制度。我们建议,未来全国渐进推广的居民房地产税,其税制基本要素与发达国家的房地产税相似,但要对家庭正常自住需求的住房面积免征房地产税,仅对合并计算超出面积部分,按评估价乘以税率征收。家庭正常自住需求面积初步可定为人均标准40平米。人均标准40平米,并非一刀切,具体税制设计应根据不同类型家庭情况,如单身、两口之家(尤其是退休老人)等,以家庭类型系数调整予以增加免征面积。针对同一城市不同区域房价差异较大的情况,可以考虑确定基准区域的免征面积,通过价格系数予以区别对待。不同城市住房紧张程度不同,则可通过基准区域的选择调整平均正常自住面积。房地产税应设定为市县级地方税,中央政府在决定税制基本框架的基础上,授予地方政府一定的税制调整权限,以适应不同地区的实际情况,抑制投机住房需求。税率设定可由中央做原则规定,应不低于1%,甚至可以采取累进税制。

  房地产税的实际推行应从增量房起步,逐步向存量房覆盖。这才能有效回应社会对于炒房问题的关注,挤出现有大量空置存量商品房,抑制房价上涨,同时不增加住房市场刚性需求的持有成本。

  建议仅免征人均标准40平米,一是要保证对房地产市场投机行为足够的打击力度;二是展望未来。随着新型城市化战略的实施,需要给几亿农业转移人口提供基本的居住空间,城市土地资源紧缺的压力进一步增加。从长远看,人均40平米是中国较为合理、宽裕的居住空间水平。在土地空间有限的国情下,如果人人都希望占有过大面积,其结果必然是房价的加速上涨。缺乏保有环节税费调节手段,或者调节力度不够,房价的更多上涨实质上是对免征面积之下购房者的一种隐性税收。因此从整体上看,不能认为不开征房地产税,或者免征面积更高就是降低税负,差别只在于是隐性税收还是显性税收,谁来承担税收。